Abbiamo chiesto al dr. Mario Ferri, esperto in materia societaria, di liberalizzazioni, regolamentazione, privatizzazione dei servizi pubblici, di commentare il pronunciamento dei giudici amministrativi di secondo grado che cade come una tegola sulle partecipazioni indirette di Comune, Provincia e Camera di Commercio della Romagna in IEG.
La recente sentenza del Consiglio di Stato, che definisce i tipi di società nelle quali è ammessa la partecipazione pubblica, è di particolare rilevanza per gli adempimenti che il Comune di Rimini, la Provincia di Rimini e la Camera di Commercio della Romagna dovranno adottare per le partecipazioni in Rimini Congressi S.r.l. in IEG S.p.a.
La sentenza del Consiglio di Stato, pubblicata il 18/04/2023, ha ad oggetto l’attività di allestimento degli stand delle imprese espositrici nelle manifestazioni fieristiche che comporta considerevoli risvolti di carattere economico, con un fatturato annuo nazionale dell’ordine di alcune centinaia di milioni di euro.
Gli atti che si assumono adottati in violazione alle norme a tutela della concorrenza sono le delibere del Comune di Rimini, dalla Provincia di Rimini e della Camera di Commercio che, in relazione all’esercizio 2019, hanno legittimato gli Enti a mantenere le partecipazioni, indirette, nella società IEG S.p,a. e, tramite di essa, nelle società Pro.Stand S.r.l. e Coloform Allestimenti Fieristici S.r.l., le cui acquisizioni non sono state comunicate all’Autorità garante della concorrenza e del mercato (di seguito Autorità) come dispone l’articolo 5, comma 3 del D.Lgs. 175/2016.
Il procedimento giudiziale ha origine dai pareri espressi dall’Autorità al Comune, alla Provincia di Rimini e alla Camera di Commercio della Romagna, ai sensi dell’articolo 21 bis, comma 2, legge 287/1990 (norme per la tutela della concorrenza e del mercato), su segnalazione di operatori privati del settore fieristico.
I pareri dell’Autorità inerivano il mantenimento, per mezzo della società IEG S.p.a, di partecipazioni nel settore di allestimento degli stand, in quanto non coerenti con i principi concorrenziali previsti dalla L. 287/1990 per la tutela della concorrenza e del mercato. L’interpretazione dell’Autorità è stata espressa in modo rigoroso per cui ha ritenuto che lo svolgimento di attività di allestimento degli stands non può ritenersi inclusa nella nozione di “attività di gestione di spazi fieristici e di organizzazione di eventi fieristici”.
I pareri dell’Autorità esprimevano l’avviso secondo cui “il mantenimento per mezzo della società IEG S.p.a., di partecipazioni nel settore degli allestimenti di stand e di organizzazioni di eventi in generale, non sia coerente con quanto previsto dall’articolo 4, comma 4, del Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica e con i principi concorrenziali che esso intende esprimere, e che pertanto tali partecipazioni debbano essere oggetto di dismissione. In tale ottica, si ritiene opportuno che venga altresì razionalizzato l’oggetto societario di IEG, rendendolo conforme a quanto previsto dalla norma e dunque limitando esso e l’attività svolta dalla società in via prevalente alla gestione degli spazi fieristici e all’organizzazione di fiere”.
Il Comune di Rimini, con l’approvazione della relazione dell’amministratore unico di Rimini Holding S.p.a. – partecipata al 100% del capitale dal Comune di Rimini – la Provincia e la Camera di Commercio, hanno respinto integralmente i rilievi formulati dall’Autorità e quest’ultima ha impugnato le suddette deliberazioni del Consiglio comunale, del Consiglio Provinciale e della Giunta della Camera di Commercio innanzi al TAR Emilia Romagna.
Il TAR, dopo avere rilevato l’assenza di un controllo in forma congiunta dai tre Enti pubblici su Rimini Congressi S.r.l., partecipante al diritto di voto nelle assemblee di IEG S.p.a. in ragione del 55,86%, ha respinto il ricorso dell’Autorità.
L’Autorità, tramite l’Avvocatura di Stato, ha proposto appello al Consiglio di Stato per la riforma della sentenza del TAR Emilia Romagna.
Il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso dell’Autorità e nelle motivazioni della sentenza, dopo avere confutato la peculiarità della disciplina del controllo pubblico, anche rispetto al codice civile impropriamente espressa nella sentenza del TAR, definisce i tipi di società nelle quali è ammessa la partecipazione pubblica. A tal fine, il Consiglio di Stato espone che le altre attività collaterali alle manifestazioni fieristiche (servizio di vigilanza, servizio elettrico generale, ristorazione), benché di interesse generale per gli operatori economici e per i visitatori, non possono ritenersi incluse nell’attività di gestione di spazi pubblici. In tal caso, diversamente opinando, come esposto nelle motivazioni della sentenza, si rischierebbe la concentrazione di svariate attività in mano a pochi grossi gruppi societari che, agevolati dall’apporto di capitale pubblico, rendono problematica la tutela della concorrenza. Quest’ultimo obiettivo costituisce uno dei motivi che ha indotto il legislatore a limitare rigorosamente la possibilità per le amministrazioni pubbliche di detenere partecipazioni societarie dirette o indirette.
I pregressi eventi societari riminesi confermano la validità di quanto dispone il D.Lgs. 175/2016, Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (TUSP), a tutela della concorrenza.
La suddetta sentenza rileva che nel 2018 Italian Exhibition Group ha acquisito il 51% delle quote di Pro.Stand S.r.l. La società è partecipata attualmente per l’80% del capitale da IEG e la restante partecipazione del 20% è suddivisa fra sei persone fisiche, mentre Colorcom Allestimenti Turistici s.r.l., con sede in Santorso (VI), già partecipata da Pro.Stand S.r.l. al 100% del capitale, è stata incorporata mediante fusione, nell’esercizio 2019, nella società controllante.
Le vicende precedenti i rilievi dell’Autorità sono particolarmente significative.
Dai documenti ufficiali di Pro.Stand S.r.l., società soggetta a direzione e coordinamento da parte di IEG S.p.a., si rileva dalla relazione sulla gestione, allegata al bilancio dell’esercizio 2015, la causa del successo, ove si espone: “continua la collaborazione con Rimini Fiera S.p.a. (ora Italian Exhibition Group S.pa.) sul mercato emiliano romagnolo, attraverso il veicolo Prostand Exhibition service S.r.l., titolare di un accordo di fornitura esclusiva con Rimini Fiera S.p.a. per tutte le forniture di allestimenti fieristici e si avvale in esclusiva di Pro.Stand S.r.l. per garantire tale accordo di fornitura“. Nella relazione sulla gestione si rileva altresì che la società opera in un mercato che tende progressivamente alla scomparsa dei principali competitors storici.
Il suddetto veicolo Prostand Exhibition Services S.r.l. è attualmente partecipato da Italian Exhibition Group S.p.a al 51% e da Pro.Stand S.r.l. al 49% del capitale sociale.
È evidente che la realtà dei fatti conferma la necessità delle disposizioni di legge in materia di tutela della concorrenza e la validità delle motivazioni esposte nella sentenza del Consiglio di Stato.
Per quanto riguarda gli adempimenti conseguenti alla sentenza da parte degli Enti locali, si rileva che il Consiglio di Stato dispone che il Comune di Rimini, la Provincia di Rimini e la Camera di Commercio della Romagna procedano alla riadozione degli atti annullati, tenendo conto dei pareri dell’Autorità e provvedano a comunicare all’Autorità le determinazioni espresse nella sentenza.
Si tratta di questioni innovative per cui il Consiglio di Stato dispone la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
In effetti, la sentenza del Consiglio di Stato tratta argomenti di rilevanza, in quanto a livello nazionale è diffusa la moltiplicazione delle società partecipate (non solo nel settore delle fiere) che esplicano attività collaterali rispetto alle imprese originariamente costituite dagli Enti locali. Le successive costituzioni o acquisizioni di società per attività collaterali, seppure strumentali all’oggetto sociale dell’originaria società controllante, creano una concentrazione di attività che, come è dimostrato nella situazione riminese, è in grado di eliminare progressivamente i principali competitori in dipendenza della posizione privilegiata.
Infine, si osserva che la moltiplicazione di società pubbliche, con la costituzione a cascata di società ad opera dell’originaria controllata dall’Ente locale, oltre ad ostacolare la concorrenza tende ad eludere il controllo pubblico su attività esercitate anche con il concorso finanziario degli Enti locali.
Mario Ferri
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