«Un errore concedere il diritto di superficie sul mercato coperto»

È in corso la procedura per l’affidamento in concessione da parte del Comune di Rimini, per la durata di 49 anni, tramite finanza di progetto (ai sensi del D.Lgs. 50/2016, articolo 183, comma 15), della progettazione, finanziamento, realizzazione e gestione del nuovo mercato coperto. Si tratta di una procedura di projet financing che fa seguito alla proposta avanzata dal promotore Renco Valore S.r.l. Quest’ultimo, ai sensi di legge, nel caso in cui non risulti aggiudicatario, può esercitare il diritto di prelazione e divenire aggiudicatario se dichiara di impegnarsi ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall’aggiudicatario. Il termine per la presentazione delle domande scade l’11 aprile prossimo.
Nel corso del consiglio comunale di Rimini sono emerse alcune perplessità riferite ad una procedura non compiutamente conosciuta a livello politico. Rimini 2.0 si è occupato dell’argomento (qui e qui), ma per entrare nel merito di una questione che presenta anche aspetti tecnici rilevanti ci siamo rivolti al Dott. Ferri Mario, autore di volumi sulla crisi di impresa e sulla privatizzazione dei pubblici servizi, per meglio approfondire l’operazione prospettata.
«Ho valutato la documentazione che è alla basa del bando», spiega Mario Ferri. Cosa ci può dire al riguardo? «La Determinazione Dirigenziale del 23/12/2022 e il Disciplinare di Gara presentano contenuti che destano perplessità, in quanto appaiono contradditori».

Cioè?
«In effetti, la Determinazione Dirigenziale oltre a richiamare la concessione di costruzione e gestione dell’opera, rileva che lo Schema di concessione della proposta del proponente prevede, fra l’altro, la costituzione del diritto di superficie sull’area oggetto dell’intervento e conseguente acquisizione in capo al concessionario della proprietà superficiaria del costruendo immobile del mercato coperto. Anche l’Asseverazione del piano economico-finanziario da parte di Banca Iccrea, presentata dal proponente, contempla la cessione a titolo gratuito da parte del Comune di Rimini del diritto di superficie sull’area, avente un valore di stima pari ad € 5.906.073. Di contro, il Disciplinare di Gara indica all’articolo 4, quale oggetto dell’affidamento, la concessione in gestione del NUOVO MERCATO COPERTO DI RIMINI E DEL MERCATO PROVVISORIO, con la successiva indicazione che gli edifici oggetto della proposta sono di proprietà comunale. Anche il Bando di Concessione ha ad oggetto: “concessione, tramite finanza di progetto di cui all’articolo 183, comma 15 D.Lgs.50/2016, per la progettazione, finanziamento, realizzazione e gestione del nuovo mercato coperto di Rimini”».

Quindi la Determinazione e l’Asseverazione di Banca Iccrea direbbero una cosa e il Disciplinare di gara un’altra?
«Il commento richiede una preliminare esposizione in merito alla differenza sostanziale fra gli effetti della concessione di costruzione e gestione rispetto a quelli conseguenti all’attribuzione del diritto di superficie.
L’amministrazione concedente, allorché ricorre allo strumento della concessione di costruzione e gestione, intende limitare la propria attività operativa, lasciando al concessionario proponente l’onere di svolgere le attività progettuali, di realizzazione dell’opera e di gestione della stessa. Nel nostro caso, l’ente concedente (Comune di Rimini) sarebbe proprietario dell’opera realizzata, la cui gestione, soggetta a controllo pubblico, sarebbe affidata all’imprenditore proponente (Renco Valore S.p.a).
Al contrario, con il diritto di superficie, il concedente (Comune di Rimini) attribuisce al superficiario (Renco Valore S.p.a) la proprietà dell’opera edificata sul proprio suolo, per cui al superficiario sono attribuite le medesime facoltà di un proprietario, per un tempo determinato di 49 anni con effetti prorogabili con la richiesta deroga all’articolo 954, comma 2 C.C.
L’atto deliberativo del Comune di Rimini fa riferimento all’articolo 183, comma 5 D.Lgs. 50/2016, che prevede: gli operatori economici possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla realizzazione in concessione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità.
La Determinazione Dirigenziale n. 3687 del 23/12/2022 nella premessa riporta che l’Amministrazione si è riservata ulteriori approfondimenti in merito alla sostenibilità economica del progetto e in ordine alla verifica complessiva del contributo pubblico (erogazione e diritto di superficie). La stessa Determinazione riferisce che la società proponente ha esposto lo schema di convenzione e la costituzione del diritto di superficie sull’area oggetto dell’intervento e conseguente acquisizione in capo al concessionario della proprietà superficiaria del costruendo immobile del mercato coperto.
Il suddetto schema di convenzione prevede altresì che il proponente avrà il diritto di sfruttare economicamente le opere realizzate, in particolare con riferimento all’acquisizione dei proventi derivanti dai canoni di locazione degli spazi ed aree mercatali.
Al termine della premessa, la Determinazione Dirigenziale conclude che intende procedere all’affidamento in concessione, tramite finanza di progetto di cui all’articolo 183, comma 15 D.Lgs. 50/20156 della progettazione, finanziamento, realizzazione e gestione del nuovo mercato coperto di Rimini.
Quest’ultimo riferimento normativo è ripetuto nel Disciplinare di Gara, ove si ribadisce che l’oggetto è la concessione, tramite finanza di progetto, il finanziamento, la progettazione, realizzazione, manutenzione e gestione economica del nuovo mercato coperto di Rimini.
Il Disciplinare di gara non menziona alcuna costituzione del diritto di superficie sull’area del mercato coperto e, oltre al riportato articolo 4, aggiunge all’articolo 17 che l’offerta economica deve comprendere anche il piano economico-finanziario della concessione, e all’articolo 18, fra i requisiti dell’offerta economica, la riduzione della durata del periodo di concessione rispetto ai 49 anni posto a base di gara».

Resta il fatto che il Comune può legittimamente prevedere la concessione di un diritto di superficie.
«Sul piano teorico, rilevo che l’ente locale può certamente attribuire, con un procedimento competitivo, il diritto di superficie a soggetti terzi che, ai sensi dell’articolo 952 C.C., divengono proprietari delle costruzioni edificate sull’area di proprietà comunale. Nel nostro caso, il Comune di Rimini fa riferimento negli atti deliberativi all’articolo 183, comma 15 del D.Lgs. 50/2016, che prevede l’affidamento in concessione per la progettazione, finanziamento, realizzazione e gestione del nuovo mercato coperto di Rimini, ma, nel contempo, la richiamata Deliberazione Dirigenziale presenta l’allegato schema di costituzione del diritto di superficie, come esposto dal proponente Renco Valore S.r.l.
Ritengo che la suddetta difformità ecceda la discrezionalità di ordine amministrativo, in quanto i soggetti interessati alla partecipazione alla gara dovrebbero preliminarmente conoscere l’oggetto della gara che, nel nostro caso, appare effettivamente confuso fra l’ipotesi di concessione di costruzione e gestione, in alternativa alla costituzione del diritto di superficie.
Il proponente preferisce l’attribuzione del diritto di superficie che, oltre ad assicurare la proprietà dell’opera, consente, con l’acquisizione del diritto reale, di ottenere mutui ipotecari e di operare nei confronti dei terzi, ente locale compreso, con le stesse facoltà attribuite al proprietario».

E questo comporterebbe dei rischi?
«La costituzione del diritto di superficie, i cui effetti si manifestano per alcuni decenni, costituisce un rischio per l’ente locale, in particolare in caso di conduzione di un’opera esercitata in condizioni di monopolio, con conseguenti riflessi sull’attività degli utilizzatori del mercato coperto. Inoltre, nel corso dei decenni, a prescindere dai requisiti soggettivi e quantitativi richiesti ai partecipanti alla gara, può mutare, in un’economia estremamente dinamica come è quella attuale, la situazione finanziaria del soggetto superficiario, a prescindere dalla dimostrata solidità finanziaria patrimoniale di Renco Valore S.r.l e della controllante Renco S.p.a. Non solo, possono emergere profondi dissidi nella proprietà, cessioni, fusioni, controversie giudiziarie, oltre a contrasti fra il soggetto pubblico che costituisce il diritto di superficie e il soggetto titolare del diritto di superficie. Quest’ultimo è in una posizione privilegiata, in quanto dispone delle medesime facoltà attribuite al proprietario.
La suddetta situazione è capovolta a favore del Comune in caso di concessione di costruzione e gestione attribuita a soggetti privati».

Ci sono precedenti che dovrebbero accendere un campanello d’allarme?
«Sì, la precedente vicenda del diritto di superficie attribuito alla società Rimini & Rimini S.p.a. per il recupero della colonia Murri dovrebbe fare riflettere.
Il suddetto diritto di superficie è stato attribuito nel 1990, ad inizio della legislatura dalla Giunta Moretti che, in attuazione di una precedente delibera della Giunta Conti, ha proceduto alla stipula dell’atto notarile per l’attribuzione del diritto di superficie alla società Rimini & Rimini S.p.a. L’esame della convenzione era stato posto all’ordine del giorno in uno dei primi consigli comunali della “legislatura” successiva; l’argomento non è stato discusso, in quanto il sindaco ha anticipato la sottoscrizione all’atto pubblico con la società superficiaria Rimini & Rimini S.p.a. La mancata discussione dell’argomento ha indotto il capogruppo Chicchi e il gruppo consiliare PCI, di cui facevo parte, all’epoca all’opposizione, ad abbandonare per protesta l’aula.
Rimini & Rimini S.p.a. era partecipata, oltre che dal socio di riferimento Valdadige S.p.a, da primarie società, fra le quali quella del consigliere Italino Mulazzani. L’opera, che doveva dare origine ad una nuova Bellariva, è rimasta dopo trent’anni al punto di partenza. Rimini & Rimini S.p.a. è stata dichiarata fallita il 4 marzo 2015 dal Tribunale di Rimini e la Valdadige S.p.a., divenuta unico socio di Rimini & Rimini S.p.a., è stata ammessa dal Tribunale di Verona al concordato preventivo, successivamente omologato, il 29 ottobre 2014.
L’opera incompiuta ha lasciato in eredità alle successive giunte Ravaioli, Gnassi e Sadegholvaad le vicende legali, tutt’ora in corso, conseguenti al diritto di superficie concesso nel lontano 1990».

Mentre questo precedente pare non essere tenuto oggi nella minima considerazione?
«La vicenda, pur prendendo atto dell’assoluta solidità finanziaria e patrimoniale del soggetto imprenditoriale proponente, rappresenta un monito che dovrebbe essere considerato dall’ente locale. Non appare opportuno che un ente pubblico attribuisca ad un soggetto privato, ripeto, a prescindere dalla sua solidità finanziaria-patrimoniale, la proprietà di un’opera di pubblica utilità la cui gestione è esercitata in regime di monopolio.
Il Consorzio Operatori Mercato Centrale Coperto ha fatto notare che l’aumento dei canoni, evento conseguente all’investimento che contribuisce alla rigenerazione di una parte del centro storico, è elevato fin dal primo anno, con una diversificazione che prevede l’aumento dei canoni dell’82% per i commercianti, del 66% per i produttori e del 29% per il supermercato Conad. Pertanto, in considerazione dei rapporti economici fra il concessionario e i soggetti utilizzatori del mercato coperto, dovrebbe essere previsto un soggetto terzo regolatore (nel nostro caso il Comune di Rimini), oggi assente, che, in base a criteri predefiniti, possa definire gli aspetti economici e tariffari nei rapporti fra le parti».